repressief, curatief of preventief?

Ogenschijnlijk niet met elkaar verband houdende gebeurtenissen blijken, soms jaren na dato, curieus verbonden te zijn met elkaar. Op woensdag 14 april 2004 blokkeerden bewoners van woonwagenkamp de Vinkenslag de A2 bij Maastricht en viel de politie op donderdag 15 april 2004 versneld het woonwagenkamp de Vinkenslag binnen. Als gevolg van die gebeurtenissen zullen, op grond van de voorstellen tot verandering van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 (operationeel) vanaf 1 januari 2010 (formeel vanaf 1 november 2009), massaal derdenbeslagen gaan plaatsvinden op bankrekeningen bij (uitsluitend) natuurlijke personen met belastingschulden die, na negeren van de aanmaning en het geen gehoor geven aan een betekend dwangbevel, de belastingvordering nog altijd niet hebben voldaan (1a) (1b). Deze zogeheten overheidsvordering zal alleen uitgevoerd worden op betaalrekeningen en niet op spaarrekeningen of tegoeden op creditcards.

Introductie

Een overheid heeft belang bij het feit dat inwonenden hun belastingen betalen. Als, om diverse redenen, betaling van de belastingen achterwege blijft of als invordering van de belastingen meer kost dan zij oplevert, dan heeft de overheid een (potentieel) handhavingsprobleem. Voor de centrale overheid was het incident op de Vinkenslag de spreekwoordelijke druppel, die de handhavingsemmer deed overlopen. Zij stelde daartoe in 2005 een wijziging voor in de uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 (2). Zowel bij de memorie van toelichting als in het debat met de Tweede (3a) (3b) en Eerste Kamer (4) refereerde de regering, bij monde van de staatssecretaris, expliciet naar de Vinkenslagaffaire als aanleiding voor de introductie van de versterking van de fiscale handhaving, van welke maatregel het instrument van de overheidsvordering (5) (Antwoorden Eerste kamervragen 25 september 2007; pag.1) deel uitmaakte. In samenhang met de zogeheten vrijplaatsen, die de regering definieert als huishoudens waar de beslagvrije voet het basisinkomen is vanaf waar de mensen leven en op basis waarvan zij meer schulden maken dan zij ooit zullen willen of kunnen voldoen, beschreef hij het bovengenoemde handhavingsprobleem.
De Belastingdienst slaagde er onvoldoende in met de tot dan bestaande middelen de vele kleine vorderingen voldaan te krijgen, ook na betekening van het dwangbevel. Door “versterking van de fiscale rechtshandhaving en verkorting van de beslistermijn” (6) Memorie van Toelichting, pag. 5 e.v.), beoogt de regering tot grotere efficiënte en effectiviteit te komen in de inning van belastingen. In beantwoording van (Eerste) kamervragen gaat de staatssecretaris zelfs nog een stapje verder door aan te geven dat het achterwege blijven van het onderdeel van de overheidsvordering (dan nog bankvordering geheten) er in de praktijk toe zal leiden dat de vele kleine vorderingen feitelijk oninbaar zullen zijn (5. Antwoorden Eerste Kamer vragen;pag. 9).

Wat is de overheidsvordering?

Formeel is de overheidsvordering de vordering zoals die is bedoeld in art. 19 lid 4 van de Invorderingswet. In praktische zin is de overheidsvordering de bevoegdheid van de Belastingdienst om door middel van het leggen van een (sterk) vereenvoudigd (electronisch) (derden-)beslag op een bankrekening de belastingschuld voldaan te krijgen. In overleg met de banken heeft de overheid voor inning van deze vorderingen een electronisch systeem opgezet waar door middel van het systeem van automatische incasso de bestedingsruimte die personen bij de bank hebben gebruikt kunnen worden voor voldoening van hun belastingvorderingen. De banken zijn verplicht aan de automatische incasso mee te werken. De wellicht bestaande gedachte dat banken het waarschijnlijk zeer vervelend vinden dat “hun” kredietfaciliteit hiervoor misbruikt wordt, wordt door de wetsgeschiedenis tegengesproken: “De banken hebben gesmeekt het zo te doen..”(Beantwoording Eerste kamervragen 25 september 2007; pag. 10). Feitelijk kennen de banken namelijk maar één saldo: de vrije kredietruimte. De vrije kredietruimte is de mogelijke debetstand aangevuld met het saldo.
In de uitvoeringsregeling overheidsvordering staat de werkwijze van de overheidsvordering uitvoerig beschreven.

• De overheidsvordering kan gedaan worden op bankrekeningen die op naam, of mede op naam(!), staan van de belastingschuldige, zijnde een natuurlijke persoon.
• De overheidsvordering bedraagt ten hoogste € 500,00 en wordt gedaan bij een belastingaanslag met een openstaand bedrag van ten hoogste € 1000,00.
• De vordering wordt ten hoogste tweemaal in een kalendermaand gedaan per belastingaanslag.
• De overheidsvordering kan worden gesplitst in verschillende deelvorderingen. De Belastingdienst beoogt het aantal storneringen als gevolg van onvoldoende kredietruimte te minimaliseren. (Regeling tot wijziging van de Invorderingswet art. 1cd).
• Tot slot kan de overheidsvordering bij dezelfde belastingaanslag gedurende slechts een aaneengesloten periode van drie maanden worden uitgevoerd. Indien de belastingaanslag dan nog niet is voldaan dan dient een andere wijze van incassering plaats te vinden.

Er zijn een viertal voorwaarden waaraan voldaan moet zijn alvorens een overheidsvordering mogelijk is:

· Een aanmaning is verzonden
· Een dwangbevel is betekend
· De belastingaanslag moet onbetaald zijn gebleven
· Er mag geen sprake zijn WSNP of faillissement

In geval van een onterecht beslag is de belastingdienst gehouden de schade te vergoeden.
Op grond van art. 140 van de Waterschapswet, artikel 232aa  van de Provinciewet en artikel 255 van de Gemeentewet zijn de decentrale overheden eveneens gehouden aan de regeling en hebben dus, naast de Belastingdienst,  de bevoegdheid voor het toepassen van de overheidsvordering. In verband met een trapsgewijze invoering van de regeling is het voornemen dat zij op een later tijdstip hier invulling aan gaan geven.

Wie krijgt te maken met de overheidsvordering?

De staatssecretaris gaf destijds aan bij de introductie van de maatregelen betreffende het versterken van de fiscale rechtshandhaving, van welk pakket de overheidsvordering deel uitmaakte, dat het voorstel niet zal plaatsvinden in het reguliere massale invorderingsproces maar alleen bij individuele belastingplichtigen (vallend onder Intensief Toezicht en Opsporing (ITO-proces)) (7), pag 14). Navraag bij de belastingdienst leert dat deze restrictie niet geldt voor de bankvordering. De bankvordering zal toegepast worden bij een grotere groep mensen. Iedereen die voldoet aan de voorwaarden zoals beschreven in de vorige paragraaf zal in principe geconfronteerd kunnen worden met deze bankvordering. In geval er sprake is van een minnelijk schuldsaneringstraject of een wettelijk schuldsaneringstraject zullen mensen echter buiten deze bankvordering blijven (5) pag. 3). Voor de mensen aan de onderkant van het loongebouw zal, in geval dat zij te maken krijgen met een bankvordering een beroep kunnen (blijven) doen op kwijtschelding.

De praktijk

De staatssecretaris heeft bij de invoering van deze maatregel een aantal belangrijke toezeggingen gedaan. De toezegging dat toepassing van het instrument alleen kleine vorderingen zou betreffen en de toezegging dat op korte termijn na de invoering gerapporteerd zal worden over de monitoring van het verloop hielp, nadat de Tweede Kamer haar twijfels had laten varen, in ieder geval daarom de Eerste Kamer over de streep. “Noblesse oblige”, dus er zal snel na invoering duidelijkheid komen over de verwachte en feitelijke werking van deze maatregel.

Discussie
 
De contouren van de overheidsvordering worden bepaald door het punt van observatie. De belastingdienst, die bij tijd en wijle geconfronteerd wordt met (zeer) onwillige belastingschuldigen, ziet een toegevoegde waarde in het “bedieningsgemak” van het instrument en zal het vooral zien als een curatief instrument. De schuldhulpverlener, die tracht mensen te helpen die als gevolg van allerlei, meer en minder plausibele, redenen in de schuldproblematiek terecht zijn gekomen, ziet (begrijpelijkerwijs) vooral het repressieve karakter van de maatregel en de plekken waar dit potentieel (ernstig) fout kan gaan. Er zullen ook schuldhulpverleners zijn die het instrument zien als een lakmoesproef voor mensen die nog in de ontkenning zitten van het feit dat zij een schuldenprobleem hebben. Confrontering met het instrument van de overheidsvordering zal wellicht leiden tot een run naar de schuldhulpverlening. Het preventieve karakter van de maatregel is daarmee ook niet uit te sluiten.
De toekomst zal, hopelijk op korte termijn, duidelijkheid brengen in het accent van deze regeling. De complexiteit van de regeling, die er ondanks het relatief heldere verhaal over de uitvoering, wel degelijk is kan niet onderschat worden. Duidelijk is wel dat het eerste verslag over de uitvoering van deze maatregel  niet alleen in het parlement haar leespubliek zal vinden. Daarbij zal ook moeten blijken of de, hierboven niet besproken maar in de parlementaire behandeling van het voorstel wel aangehaalde, extra voorrang die de Belastingdienst in het invorderingsproces heeft verkregen altijd billijk zal uitwerken en of het onderscheid tussen notoire wanbetaler en gewone wanbetaler afdoende gemaakt kon worden. Op dat moment zullen we ook weten of de in de aanhef gebruikte woordkeuze "massaal" recht zal doen aan de dan bekend zijnde numerieke feitelijkheid.

1a. Publicatie overheidsvordering; Staatcourant 2009, 409
1b. Uitvoeringsregeling overheidsvordering; Staatscourant 2009, 15128
2. Indiening Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van enige andere wetten; KST 90425; okt 2005.
3a. Vragen Tweede Kamer betreffende instelling overheidsvordering; 30322 nr. 6
3b. Behandeling Wetsvoorstel Tweede Kamer; TK37; 31 januari 2007
4. Vragen Eerste Kamer betreffende instelling overheidsvordering; KST 30322
5. Antwoorden vragen Eerste Kamer betreffende overheidsvordering; EK 30322, 27 september 2007 
6. Memorie van Toelichting: KST 30322 nr. 3
7. Advies Raad van State en nader rapport betreffende o.a. overheidsvordering; KST 90429, 30322, nr. 5, 2005


N.B. !!!
De aanvankelijke tekst in deze bijdrage betreffende de groep op wie de overheidsvordering betrekking heeft was:
"........
De staatssecretaris gaf destijds bij de introductie van de maatregelen betreffende het versterken van de fiscale rechtshandhaving aan dat het voorstel niet zal plaatsvinden in het reguliere massale invorderingsproces maar alleen bij individuele belastingplichtigen (vallend onder Intensief Toezicht en Opsporing (ITO-proces)) (7), pag 14). Deze individuele belastingplichtige moet een historie hebben opgebouwd van notoire wanbetaling. Het betreft de groep belastingplichtigen, zo betoogde de staatssecretaris, die de beslagvrije voet als hun “vrijplaats” beschouwd; elke nieuwe belastingschuld wordt opgenomen in de schuldenberg en heeft geen invloed op de levenswijze van deze belastingschuldige. De staatssecretaris omschreef ze als de structurele weigeraar waar bovendien het “fiscale gedrag”, aantoont dat zij meer te besteden hebben dan uit hun inkomen zou blijken. Voor deze notoire wanbetalers (en dus niet slechts "gewone" wanbetaler) beoogt het middel een verandering teweeg te brengen dat als aanvullend middel, dus naast de andere middelen om tot betaling te komen, verantwoord en bruikbaar is.
Verder betoogde de staatssecretaris dat,  ”..Belastingplichtigen die wel willen, maar niet kunnen betalen geen hinder [zullen] ondervinden van de voorgestelde maatregel....”. Als de belastingschuldige geen kwijtschelding heeft gevraagd maar wel voldoet aan de voorwaarden voor verkrijging daarvan dan zal de belastingdienst de voorgestelde maatregel niet toepassen...” (Antwoorden kamervragen 25 september 2007 pag. 2). Dit was een belangrijke toevoeging in de uitleg van de regeling en één die met name op aandrang van de Eerste Kamer werd gemaakt....."

Navraag bij de Belastingdienst leerde dat de bankvordering niét valt onder deze categorie van fiscale rechtshandhaving en dat daarom de toepassing van de bankvordering op een (veel) grotere, meer generieke, groep van belastingschuldigen zal plaatsvinden.