Over staatssteun, kredietverlening en dwangakkoorden bij de ING

I.  Inleiding

Een bekende gelijkenis uit de Bijbel is die van de onbarmhartige dienstknecht (Mattheüs 18:23-35). De tijdloosheid van de gelijkenis blijkt uit de actuele kredietcrisis en de manier waarop sommige instituties daarin opereren. De ING (waar onder andere de Postbank onder valt) kwam het afgelopen jaar veelvuldig in het nieuws. Enerzijds omdat minister Bos in oktober 2008 staatssteun van 10 miljard euro heeft verleend aan deze noodlijdende bank. Anderzijds omdat de Postbank (als volle dochter van de ING) gemakkelijk leningen verstrekt en vervolgens geen oog heeft voor cliënten die in de problemen komen. De voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Schuldhulpverlening en Sociaal Bankieren (NVVK) heeft in 2007 zijn verbazing al geuit over het feit dat cliënten in zo’n geval bij de ING werkelijk in de kou komen te staan. Hoe is het te rijmen dat de ING enerzijds zijn hand op moet houden bij de Staat en anderzijds een weigerachtige houding heeft naar klanten met betalingsmoeilijkheden? Wordt hier met twee maten gemeten?
In dit artikel zal in de eerste plaats aandacht worden besteed aan het feit dat de overheid aan de ING staatssteun verleent en aan de kredietverlening door de ING aan bedrijven. In de tweede plaats wordt gekeken naar de weigerachtige houding van de ING ten aanzien van het (minnelijk) schuldhulpverleningstraject en het rechtsmiddel van de gedwongen medewerking tegen een weigerachtige schuldeiser. Tot slot zal bekeken worden hoe deze beide zaken zich tot elkaar verhouden.

II. Staatssteun en kredietverlening

a.  Staatssteun voor de ING
Het afgelopen jaar heeft de Nederlandse overheid vanwege de kredietcrisis veel geld gestoken in de banken. In een brief aan de Tweede Kamer van 20 oktober 2008 legt minister Bos van financiën uit waarom de ING een kapitaalinjectie krijgt van de Nederlandse overheid (Kamerstukken II, 2008/2009, 31 371, nr. 23). Eerst beschrijft hij dat de ING een gezonde instelling is met een sterke kapitaalbasis, maar dat de ING vanwege de extreme omstandigheden op de financiële markten wil werken aan een verhoging van het kernkapitaal, mede om de concurrentiepositie ten opzichte van andere financiële instellingen te verbeteren. Vervolgens geeft hij aan dat de ING in overleg is gegaan met De Nederlandse Bank en het ministerie van Financiën om dit te realiseren, waarbij het kernkapitaal van de ING door het ministerie van Financiën en de DNB met 10 miljard euro is versterkt.
Het gaat vooral om tijdelijke staatssteun: het is niet de bedoeling dat de Staat altijd aandeelhouder zal blijven. De overheid krijgt voor dit bedrag zogenaamde ‘securities’, welke niet worden vermengd met het aandelenkapitaal, maar wel te vergelijken is met aandelen. De overheid krijgt daarbij jaarlijks een rendement van 8,5 procent. Minister Bos legt er sterk de nadruk op dat de ING een gezonde instelling is; opvallend is daarom dat de ING wel maar liefst de helft van de in totaal € 20 miljard euro aan staatssteun ontvangt, die de Staat per 9 oktober 2008 heeft uitgetrokken voor bedrijven in de financiële sector.

b. Kredietverlening door de ING
ING heeft bij de laatste steunoperatie toegezegd extra geld uit te gaan lenen (onder andere aan het Midden en Klein Bedrijf). Op 20 mei 2009 vond er in de Tweede Kamer een spoeddebat plaats over de kredietverlening door de ING (Handelingen II, 2008/2009, 31 371, nr. 86).
In het spoeddebat spreekt de Tweede Kamer zijn frustratie uit over de ING: ‘Door de vele miljarden die de minister heeft gegeven, hebben de belastingbetalers een recht verdiend: een recht op dankbaarheid van de ING en het recht dat ING zich aan de afspraken houdt. Maar wat zien we gebeuren? De banken die in leven worden gehouden van ons geld zijn conservatief en uitermate krenterig bij het verlenen van krediet.’ Minister Bos van Financiën merkt dan op dat aan de ING ook niet de eis was gesteld om meer kredieten te verlenen. Een gemiste kans? Het lijkt wel of de ING na het verkrijgen van een kapitaalinjectie nog steeds zijn eigen gang kan gaan wat betreft het verlenen van krediet en dat daarbij geen nadere eisen worden gesteld.
Minister van der Hoeven van Economische Zaken geeft in dit debat aan dat zij gesprekken met banken voert over het verlenen van kredieten. Zij geeft aan het spijtig te vinden dat de ING wat dat betreft de meest trage bank is en belooft de ING nogmaals te zullen wijzen op haar taak. De Tweede Kamer constateert dan ook dat door de overheid gesteunde banken weinig nieuwe kredieten lijken te verstrekken en dat aan deze kredieten ook geen eisen worden gesteld door de overheid. De wens van de Tweede Kamer is dan ook dat de regering bij toekomstige steunacties aan banken wel concrete en toetsbare eisen aan de kredietverlening zal stellen.
Uit dit hele debat blijkt wel dat én de Tweede Kamer én de regering maar weinig grip lijken te hebben op de ING. Verwonderlijk als je bedenkt dat met gemak grote bedragen aan staatssteun worden ‘weggegeven’. Mijns inziens is de regering dan bij uitstek in de gelegenheid nadere eisen aan de ING te stellen. Het betreft immers overheidsgelden, afkomstig van alle burgers en bedrijven!

III.ING en het dwangakkoord in de schuldhulpverlening

a. Het dwangakkoord ex artikel 287a Fw
Indien een schuldenaar problematische schulden heeft, kan hij de hulp inroepen van een schuldhulpverlener. De schuldhulpverlener zal vervolgens een inventarisatie van de schulden maken en de crediteuren een betalingsvoorstel doen met de afloscapaciteit van de schuldenaar (ook wel het minnelijk traject genoemd). Indien een crediteur echter niet akkoord gaat met het betalingsvoorstel, dan kan hierdoor de afbetaling van de schulden worden gefrustreerd.
Hiervoor heeft de wetgever echter een oplossing bedacht, welke sinds januari 2008 terug te vinden is in artikel 287a van de Faillissementswet, ook wel het artikel van de gedwongen medewerking of het dwangakkoord genoemd. De schuldenaar kan de rechtbank verzoeken om één of meer weigerachtige schuldeisers te bevelen in te stemmen met het betalingsvoorstel (lid 1). Het verzoek wordt dan door de rechtbank toegewezen indien ‘de schuldeiser in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de schuldregeling heeft kunnen komen’. Daarbij wordt gekeken naar het belang dat de schuldeiser heeft bij de weigering en de belangen van de schuldenaar of de overige schuldeisers, die door de weigering worden geschaad (lid 5). Overigens heeft de rechtbank de mogelijkheid om bij afwijzing van het verzoek de schuldenaar toe te laten tot de wettelijke schuldsaneringsregeling (lid 7). Het doel van de wetgever met dit artikel is om het minnelijk traject te versterken met een belangrijk rechtsmiddel, waarmee de wettelijke schuldsaneringsregeling kan worden voorkomen en schuldenaar samen met de schuldeisers een regeling kan treffen.

b.  ING en het dwangakkoord
De ING viel de dubieuze eer te beurt als eerste bank in Nederland gedwongen te worden in te stemmen met een voorgestelde schuldenregeling (LJN: BC5193). Het bevestigde de praktijk van de schuldhulpverlening dat vaak veel moeite gedaan moet worden om de ING (middels haar dochter de Postbank) over de streep te krijgen en akkoord te laten gaan met een betalingsvoorstel. Dit blijkt ook uit verdere jurisprudentie ten aanzien van het dwangakkoord.
Zo heeft de Rechtbank Breda op 15 mei 2008 (LJN: BD4740) uitspraak gedaan naar aanleiding van het verzoek van een schuldenaar om de Postbank te dwingen mee te werken aan de voorgestelde schuldregeling. In rechtsoverweging 3.10 staat de kern van de beslissing: de Postbank heeft géén belang bij de weigering van de aangeboden schuldregeling, terwijl de schuldenaar en de overige schuldeisers wél belang hebben bij de aanvaarding van deze regeling. Omdat de aangeboden schuldregeling goed is voorbereid en financieel tot het uiterste gaat, is de rechtbank van oordeel dat de Postbank ‘in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de schuldregeling heeft kunnen komen’, zeker gezien het feit dat de wettelijke schuldsaneringsregeling een financieel ongunstiger vooruitzicht biedt voor de Postbank. Het belang van de overige schuldeisers is, net als het belang van de Postbank, dat er betere vooruitzichten zijn als akkoord wordt gegaan met de schuldregeling dan bij weigering hiervan. Het belang van de schuldenaar ligt hierin dat zij buiten het wettelijk traject tot een schuldregeling kan komen: hét hoofddoel van deze wettelijke regeling.
 Een andere uitspraak, waarbij het verzoek om de Postbank tot gedwongen medewerking te bevelen, wordt afgewezen, laat zien dat ook direct kan worden overgegaan tot het toepassen van de wettelijke schuldsaneringsregeling. Deze mogelijkheid wordt geboden in artikel 287a lid 7 van de Faillissementswet. De rechtbank Middelburg heeft op 15 april 2008 (LJN: BD4856) een verzoek tot gedwongen medewerking afgewezen, omdat de afloscapaciteit in het betalingsvoorstel te laag was gesteld. Er was uitgegaan van een afloscapaciteit van € 276.36, terwijl schuldenaar maandelijks € 311.00 zou kunnen aflossen. In dit specifieke geval heeft de rechtbank daarom de schuldsaneringsregeling uitgesproken, omdat deze regeling 9 % meer zou opleveren voor de crediteuren (waaronder de Postbank). Deze uitspraak laat ook direct de valkuil voor de schuldenaar zien om met een onvoldoende onderbouwd en doorberekend betalingsvoorstel te komen. Een dergelijke redenering zien we ook in de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 mei 2008 (LJN: BH1564): het netto-inkomen in de berekening van het vrij te laten bedrag door de gemeente stemt niet overeen met het loon conform het 32-uurscontract, terwijl in de wettelijke schuldsaneringsregeling meer waarborgen zijn om schuldenaar te verplichten meer inkomen te verwerven (zoals de sollicitatieplicht).
De Postbank is op 9 juli 2008 wederom gedwongen tot medewerking aan een minnelijke schuldregeling, ditmaal door de rechtbank Amsterdam (LJN: BD9582). Het verweer van de Postbank was dat de Postbank, gelet op het aangeboden percentage, er de voorkeur aan geeft zelf de incasso ter hand te nemen. Hierbij was de Postbank de enige van twaalf crediteuren, die niet instemde met het voorstel. De overwegingen van de rechtbank om de Postbank te bevelen mee te werken aan de schuldregeling komen vrijwel overeen met de voornoemde uitspraak van de rechtbank Breda, waarbij nog eens benadrukt wordt dat de wettelijke schuldregeling voor alle crediteuren nadeliger werkt vanwege de extra kosten in die procedure. De Postbank heeft volgens de rechtbank geen belang bij de weigering mee te werken aan het betalingsvoorstel.

IV. ING: een onbarmhartige dienstknecht?

Enerzijds hebben we in dit artikel gezien dat ING als financiële instelling veel staatssteun van de overheid heeft ontvangen. Daarnaast zagen we dat de ING ondanks de verkregen staatssteun toch terughoudend is in het verstrekken van kredieten aan bedrijven. In de Tweede Kamer is daar zelfs een spoeddebat over geweest, waaruit gebleken is dat de ING de 10 miljard euro staatssteun zonder nadere eisen heeft verkregen, terwijl maar weinig nieuwe kredieten aan bedrijven verstrekt worden. Ook is besproken dat de ING bij schuldhulpverleningstrajecten niet snel akkoord gaat met een betalingsvoorstel van de schuldenaar, en dat sinds 2008 een wettelijke regeling bestaat voor weigerachtige schuldeisers in de vorm van het dwangakkoord, waarbij de ING door de rechtbank nogal eens over de streep moet worden getrokken.
 Hoe verhoudt zich deze weigerachtige houding van de ING (c.q. de Postbank) ten aanzien van het verstrekken van kredieten aan bedrijven en het akkoord gaan met betalingsvoorstellen tot het feit dat de ING van de overheid 10 miljard euro staatssteun heeft ontvangen? Mijns inziens is hier een duidelijke taak voor de overheid weggelegd. Aan het verlenen van staatssteun zouden bijvoorbeeld nadere eisen gesteld kunnen worden, zoals het stellen van voorwaarden aan het verlenen van krediet. Ook aan de houding van de ING in haar positie ten aanzien van minnelijk voorstellen zouden ‘marktconforme’ eisen gesteld kunnen worden.
Ten aanzien van de weigerachtige houding van de ING in het minnelijk traject hebben we gezien dat de wetgever hierin weliswaar heeft voorzien met de nieuwe wettelijke regeling van het dwangakkoord. Helaas is gebleken dat de ING zich zelfs na een flink aantal verloren 287a-procedures niet achter de oren gaat krabben en het beleid ten aanzien van het innen van vorderingen niet gaat wijzigen door een meer coulante houding aan te nemen. Zélfs niet als de vooruitzichten voor de ING gunstiger zijn als wél akkoord wordt gegaan met de voorgestelde schuldregeling.

Hoe dit zal aflopen? De gerefereerde gelijkenis oordeelt in ieder geval niet mild over de onbarmhartige dienstknecht.