“Zelfstandig functioneren is uiteindelijk de meest gewenste doelstelling”

Binnen het altijd rustige juridische veld van de curatele, het meerderjarigenbewind en het mentorschap staan een aantal wetswijzigingen op stapel die op dit moment voor advies bij de Raad van State liggen. Verwachting is, en voor een deel heeft dat in de juridische literatuur ook al plaatsgevonden, dat het publieke debat over deze onderwerpen zich om die reden zal intensiveren. De groep van kwetsbaren die te maken zullen krijgen met de veranderingen verdienen het dat de aanpassingen, de beoogde doelstellingen en de ambities van de nieuwe wetgeving ook inderdaad breder besproken worden.
Bij wie moet je daarover vragen? Het ligt voor de hand dit bij een gezaghebbend jurist te doen met kennis van zaken die breder is dan de zuivere letter van de wet. De ook onder collega-juristen als zodanig erkende rechtsgeleerde persoon is, zonder twijfel, mr. Kees Blankman, universitair docent Familie- en Gezondheidsrecht aan de Vrije Universiteit te Amsterdam met een imponerende lijst publicaties binnen dit onderdeel van het recht die daarnaast rechter-plaatsvervanger is bij de Rechtbank Zutphen:

Inleiding
“Ik voer zelf geen meerderjarigenbewind uit maar kom het niettemin wel veel tegen; in privé als mentor heb ik te maken met een bewindvoerder. Daarnaast hoor ik om mij heen van praktijkgevallen of word ik gevraagd voor advies als mensen ergens in het land tegen problemen aanlopen. Beroepsmatig als jurist passeert mij het onderwerp middels onderzoek en publicaties. Ook passeert het onderwerp mij door mijn lidmaatschap van de commissie Bewind en Familie van het Landelijk Overleg Voorzitters Civiele en Kantonsectoren (LOVCK, vroeger het LOK) waar we nadenken over taken van bewindvoerders, benoemingen, ontslag en toezicht, maar ook over toekomstige ontwikkelingen.

Kwaliteit en infrastructuur
Bij bewindvoerders
Er zijn veel goede bewindvoerders actief, daar staan veel kwetsbare ouderen tegenover. Soms is daartussen misschien wel wat ruis, maar in zijn algemeenheid niet zoveel. En de tijd dat er af en toe  een organisatie omviel, lijkt gelukkig achter ons. Daar hebben de bewindvoerders, ook dankzij het BPBI, een kwaliteitsslag gemaakt. En de wetgever is bezig  kwaliteitscriteria te introduceren en meer toezicht mogelijk te maken. Het percentage waar het echt fout gaat en waar schade wordt veroorzaakt door een bewindvoerder die het slecht doet, zal naar mijn verwachting verder dalen. Uiteindelijk gaat het, en dat blijft voorop staan, natuurlijk om de integriteit van de bewindvoerder, zeker bij kwetsbare mensen. Daar ligt ook wel meteen mijn zorg; het is de vraag of een BPBI en het toezicht van de kantonrechters voldoende is om dat te waarborgen. Dat weet ik niet zo goed. Het BPBI is wel goed bezig met  het instellen van een kwaliteitsverordening. Voorwaarde daarbij is natuurlijk dat je elkaar daar ook aan houdt en ook publiekelijk uitdraagt: “hier houden wij ons aan”. Dat kwaliteitskenmerk is van belang.
Bij rechters
In de bijdrage van rechters vind ik de ontwikkeling van kwaliteit wat lastiger te kwalificeren. Er is een ontwikkeling om het toezicht door kantonrechters te bundelen per regio en te zorgen voor extra expertise bij griffiers. Het gaat soms om heel complexe bewinden en ik vraag mij af of kantonrechters en griffiers in het algemeen de expertise en de tijd hebben om het toezicht op correcte wijze uit te oefenen. Met het alleen maar vastleggen in de nieuwe wet van meer toezicht ben je er nog niet. Het moet in de uitvoering ook handen en voeten worden gegeven; toerusten van rechters en griffiers waar nodig, dus ook hier een kwaliteitsslag, plus het geven van voldoende tijd aan griffiers. Een bijdrage in die kwaliteit zou het instellen van regionale bewindsbureaus kunnen zijn zodat bundeling van expertise mogelijk is wellicht zelfs gecombineerd met bijvoorbeeld WSNP-taken of surseance en faillissement. De deskundigheid ontwikkelt zich dan ook vanzelf. Toch is duidelijk dat al met al de kwaliteit van meerderjarigenbewind bezig is zich goed te ontwikkelen. Ik ben daar gematigd postief over.

Mentorschap & Bewind
De ontwikkeling naar meer kwaliteit zowel bij mentoren als bij toezichthoudende kantonrechters en griffiers is bij mentorschap minder aan de gang terwijl dat eigenlijk  meer nodig zou zijn omdat het riskanter is, het gaat immers om zorg! In geval van vermogen en financiën is er  duidelijker en sneller inzicht te krijgen of het goed gaat. De rekening en verantwoording, het controleren van de kantoororganisatie, dat maakt het allemaal wat makkelijker. Dat soort criteria zijn in geval van zorg diffuser. Daarbij moet je ook niet vergeten dat de wet voor de bewindvoerder geen duidelijke taak op het vlak van zorg omschrijft. Niet altijd is duidelijk waar het begint  en waar het ophoudt  en overgaat  in mentorschap. De wet omschrijft als taak en verplichting dat voor de onder bewind gestelde gélden goed gezorgd moet worden. Toch lift de zorg op die juridische omschrijving natuurlijk wel mee. De verwachting die wij hebben van een bewindvoerder is breder dan wat de wet aangeeft. Ik heb daarom ook wel eens gepleit om bij de taak van de bewindvoerder de omschrijving te gebruiken zoals die bij de voogd wordt gehanteerd waar het gaat om behártiging van vermogensrechtelijke belangen  Een bredere omschrijving zou beter de inhoud van de taak dekken. Sommige van de werkzaamheden van de bewindvoerder komen dan een beetje op het grensvlak van het mentorschap te liggen. Binnen het nieuwe wetsvoorstel wordt de taakomschrijving wel iets ruimer geformuleerd, maar de redactie in de wet is, mijns inziens, nog steeds  (te) beperkt. De wettelijk omschrijving moet  aansluiten op het werk waarop de bewindvoerder in praktische zin vaak wordt aangesproken. Dat kan namelijk ook betekenen dat de bewindvoerder zich bezighoudt met vragen als  zijn er schulden die niet geregeld zijn, zijn alle inkomsten verkregen waar de cliënt recht op heeft, moet er wellicht een advocaat ingeschakeld worden, enzovoort? Kortom allemaal zaken die van vermogensrechtelijk belang zijn en behartiging behoeven.

Informatieverstrekking en verwachtingen
Ten aanzien van de verwachtingen van de rechthebbende over het meerderjarigenbewind zie ik een belangrijke taak voor de bewindvoerder weggelegd om te informeren. Dat zou moeten aansluiten op de beschikking van de kantonrechter die constateert dat iemand niet zelf voor zijn vermogensrechtelijke belangen kan zorgen en die de rechthebbende de keuze voorlegt die tekortkoming middels een meerderjarigenbewind te ondervangen. Uitgebreide en afdoende toelichting van zowel bewindvoerder als kantonrechter is daarvoor noodzakelijk, zo niet essentieel. Op dit moment is er een tekort aan kwalitatief goed  informatiemateriaal. Misschien zou, meegaand in de moderne tijd, er wel een smartphone-App moeten komen met informatiemateriaal of een soort doe-het-zelf test. Je ziet in ons omringende landen hele goede cliëntvriendelijke en betere informatieverstrekking op dit gebied. Wat informatie betreft, vind ik het ook een  manco dat wij op dit moment eigenlijk zelfs niet weten wat de sámenstelling is van de kwetsbaren in onze maatschappij en de groep personen waarvan de goederen onder bewind staan. Ik veronderstel dat daar veel ouderen onder vallen, maar kan daar niets met zekerheid over zeggen. De desinteresse zal historisch wel te verklaren zijn uit het gegeven dat vroeger met name familie werd benoemd als bewindvoerder en er dus geen overheidsbemoeienis aan te pas kwam, maar dat is nu toch anders. We zien naar schatting in een derde van de gevallen dat er geen familie of partner is en je dus van buiten het familieverband een bewindvoerder moet benoemen. Het schijnt dat op dit moment in Rotterdam in de helft van de uitgesproken bewinden een bewindvoerder van buiten de familie wordt benoemd. Family care wordt meer en meer aangevuld met en zou je kunnen zeggen vervangen door community care. Er groeit  dus naar mijn mening een overheidsverantwoordelijkheid om in ieder geval statistisch bij te houden, ook voor toekomstig beleid, wie er wordt benoemd, hoeveel benoemingen het betreft enzovoort.

Voor wetgeving en (lokaal) beleid zal het nogal uitmaken wat de samenstelling van de groep rechthebbenden en de groep benoemde bewindvoerders is al is het maar met betrekking tot te treffen voorzieningen. Op dit moment zijn er hele mooie monitoren voor handen op het gebied van WSNP en echtscheiding, helaas ontbreekt een dergelijke monitor voor deze kwetsbare groep meerderjarigen met een maatregel. Ook dat zien we juist weer wel in ons omringende landen. Nederland scoort  op dat gebied zwak. Op grond van het VN-verdrag aangaande rechten van mensen met beperkingen (art. 31) is ons land verplicht statistische informatie te verzamelen en voor handen te hebben. Als de overheid het niet oppakt, kan de wetenschap het misschien doen. Als onderzoeker probeer je dat  door het kloppen op verschillende deuren in de hoop dat er onderzoek gedaan kán worden. Het zal er uiteindelijk toch van moeten komen!

De bewindvoerder en de rechter
Voor een goede relatie tussen kantonrechters en bewindvoerders is overleg vanzelfsprekend een noodzakelijkheid. Eigenlijk ben je van elkaar een soort van “ketenpartners”; allebei heb je een rol in de uitvoering en instelling van een beschermingsmaatregel; dat zijn verschillende rollen waarbij afstemming en samenwerking nodig is. Rechters zijn niet van nature gewend in zo'n  rol in een netwerk te functioneren. De natuurlijke houding is dat zij “op de rechtbank” blijven zitten tot er een verzoekschrift komt en een knoop moet worden doorgehakt. En dat kunnen zij natuurlijk ook goed. Maar als er een bewindvoerder komt die wil praten over de wijze van rapportage of over taakverwachtingen bijvoorbeeld ten aanzien van schulden, kan de reactie zijn: “dat kunnen wij in zijn algemeenheid niet zeggen” of “wij wachten wel de verzoeken af”. Ook bij mentoren hoor je dat wel tot zelfs het uitblijven van een reactie. Dit is natuurlijk geen algemene trend,  er zijn ook erg betrokken rechters ; die denken mee in het beleid, stellen vooraf modellen op  etc. Je moet je daarbij ook wel realiseren dat op dit moment veel zaken om aandacht roepen bij de kantonrechters. Dit deel van het recht, wat toch oneigenlijke rechtspraak is, staat daarin niet meteen vooraan. Dat leidt, helaas, ook wel tot vertragingen in de uitvoering bijvoorbeeld het behandelen van verzoeken om instelling van een maatregel.

Eén, twee, veel
In het verleden heb ik nog wel eens gedacht dat mensen erg makkelijk konden beginnen als professioneel bewindvoerder. Het bestaan van toelatingseisen, bijvoorbeeld middels de audit van het BPBI, vind ik om die reden een goede zaak. Of die te zwaar zijn weet ik eigenlijk niet, in het feit dat je verantwoordelijkheid hebt voor het geld van andere mensen zie ik daarin wel een rechtvaardiging om het zo te doen. Wat je wel moet voorkomen is dat de basis van die toetsing niet is verankerd in een wantrouwen tegen de bewindvoerder. Als die indruk ontstaat dan zou dat vervelend zijn. Ik kan mij namelijk op dit moment wel voorstellen dat die indruk bestaat bijvoorbeeld doordat de wetgever nu erg focust op toezicht, meer controle en meer mogelijkheden voor de rechter om te interveniëren. Ik kan eerlijk gezegd ook niet overzien wat dat voor effecten zal hebben op de soorten organisaties die bewinden uitvoeren en of dat bijvoorbeeld zal resulteren in alleen nog maar hele grote kantoren. De menselijke maat is daarin wellicht ook moeilijker, niet onmogelijk, vast te houden. Daartegenover staat ook het feit dat ik geen sterk voorstander ben van één-pitters. Dat vind ik een kwetsbare bedrijfsvorm de andere kant op ten aanzien van ziekte, vakantie, deskundigheid etc.. Mijn persoonlijke voorkeur heeft meer de kantoren met vier of vijf bewindvoerders in analogie met de advocatuur waar maatschappen met die grootte hun voordelen hebben getoond. Ik zou het jammer vinden als organisaties van die grootte, bijvoorbeeld door de eisen die binnen de wet en de audit gesteld worden, langzaamaan het veld ruimen.

Ontwikkelingen
Terugkomend op het wetsvoorstel en het daarin aangescherpte toezicht is het natuurlijk niet gezegd dat het wetsvoorstel in zijn huidige vorm de eindstreep zal halen. De voorgestelde uitbreiding van toezichtmogelijkheden roept de vraag op  of het niet verstandiger zou zijn het toezicht buiten de rechterlijke macht te plaatsen. Dat moet dan niet bij de branche, maar op gelijke wijze als in het buitenland bij een organisatie tussen bewindvoerders en rechters in: de rechters beperken zich dan tot het nemen van beslissingen en zijn niet verantwoordelijk of aansprakelijk voor de uitvoering. Het grootste deel van het toezicht en eventuele aanwijzingen of aansturingen vinden bij die tussen-organisatie plaats.

Naar Engels voorbeeld zou zo’n tussenorganisatie de vorm kunnen hebben van “The Office of the Public Guardian”. Haar functies zijn “investigation” en “supervision”. Zij bewaakt en registreert de uitvoering zodat in geval van noodsituaties ingegrepen kan worden. Overigens kan zij ook onderzoek instellen bij vermeend misbruik bij volmachten. Daarnaast heeft zij de bevoegdheid om een zaak bij de rechter te brengen. Maar meestal regelt zich dat zelf. Een dergelijke infrastructuur heeft zich in Nederland nauwelijks ontwikkeld. Historisch is dit wel te begrijpen omdat de oorspronkelijke gedachte was dat meerderjarigenbewind zich veelal begeeft binnen de kringen van de eigen familie. In de huidige tijd is dat een beetje achterhaald idee omdat er veel mensen van buiten de familie zich er inmiddels mee bemoeien. Geplaatst in een internationale context is dat niet meer vol te houden en kan dat eigenlijk ook niet meer. Je ziet dat landen die al langer bezig zijn met dit rechtsgebied en rechtsbescherming van ouderen ook inmiddels tussenvoorzieningen hebben getroffen. Canada bijvoorbeeld zou al niet meer zonder de public guardian and trustee services kunnen. kunnen. De idee is dat de rechten van rechthebbenden niet alleen door de rechterlijke macht kunnen  worden beschermd.

Pragmatisch
De discussie over zin en onzin van een tussenorganisatie is niet iets wat bij de behandeling van het huidige wetsvoorstel aan de orde hoeft te komen wat mij betreft.. Doordat op dit moment de noodzaak dringt om in geval van mentorschappen ook stichtingen te kunnen benoemen zal het een punt van aandacht zijn voor een volgende “ronde”. Zoals ik het zie staat bij het mentorschap op dit moment zelfs het voortbestaan een beetje op het spel en zal het probleem van de infrastructuur dus op een later tijdstip aan de orde moeten komen.

Zorgvolmachten
Op dit moment bestaan er gedachten om, als alternatief voor een meerderjarigenbewind, meer gebruik te maken van zorgvolmachten. Een zorgvolmacht is enerzijds een goed alternatief voor beschermingsbewind, anderzijds heeft het een aantal zwakke kanten doordat de controle niet of minder aanwezig is. Uit kleinschalig onderzoek weten we dat bij zorgvolmachten meer misbruik voorkomt dan bij meerderjarigenbewinden. Om misbruik tegen te gaan, zou de volmacht zoals we die nu in de wet kennen, enigszins aangepast moeten worden en aangevuld met bepaalde waarborgen. In sommige landen bestaat de verplichte registratie van die volmachten die bedoeld zijn te werken in perioden van wilsonbekwaamheid, of is er een verplichte boedelbeschrijving zoals in Finland. Het belangrijke verschil met het beschermingsbewind is dat niet de rechter, maar jijzelf iemand benoemt. Landen die hiermee werken kennen vaak ook een soort standaardformulier waarmee gewerkt mag worden. De zorgvolmacht zou bijvoorbeeld voor mensen met een beginnende Alzheimer, ook voor Nederland, een oplossing kunnen zijn. Het voordeel van een dergelijke zorgvolmacht is dat je feitelijk preventief bezig bent. Je wacht niet af , zoals bij meerderjarigenbewind, tot het misgaat.

Balans
De zorgvolmacht is veel meer in overeenstemming met mensenrechten en autonomie. Het geeft mensen meer mogelijkheid om zelf te kiezen. Daar valt natuurlijk tegenin te brengen dat ook bij zorgvolmachten zaken fout kunnen gaan wat dan weer een tegenbeweging richting meerderjarigenbewind kan geven, maar daar is op zich niets op tegen. Ik pleit er in z´n algemeenheid voor dat beide maatregelen naast elkaar zullen bestaan. In deze tijden moet je ook niet vergeten dat een zorgvolmacht, in tegenstelling tot meerderjarigenbewind, de overheid geen geld kost. Daarnaast bestaat er al een registratie, ontstaan buiten bemoeienis van de overheid, van levenstestamenten bij notarissen. Een volmacht kan daar in mee gaan en heeft op dit moment alleen meer promotie nodig.
Daarnaast moeten we blijven vasthouden aan het uitgangspunt dat voor familie blijft gelden dat zij met weinig administratieve rompslomp de zorg op zich kunnen nemen. De opzet van de nieuwe wet heeft dat ook wel in zich doordat zij de grens tussen familie en professionele bewindvoerder op drie bewinden legt. Uitzonderingen, in geval van bijzondere omstandigheden waarbij soms ook familie in geval van meer dan drie bewindvoeringen niet hoeft te voldoen aan professionele eisen moet natuurlijk mogelijk blijven.

Eenvoud
Nederland doet het in sommige opzichten goed. Wij vinden het goed in de WGBO (Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst) dat iemand voor een ander optreedt zonder benoemd te zijn. En wij hebben in ons recht ook geaccepteerd dat mentorschap, beschermingsbewind en curatele op een heel laagdrempelige manier moet kunnen worden ingesteld. Het uitgangspunt daarbij is dat het meestal wel goed gaat. Nederland heeft daardoor met weinig juridisering heel veel mogelijk gemaakt. Dat is een niet onbelangrijk gegeven. Het bereiken van die eenvoud is voor andere landen bij tijd en wijle veel moeilijker gebleken. Eerlijk is eerlijk, aan de andere kant lopen wij wel iets achter met wetgeving op maat en  met het prioriteit geven aan een groeiend aantal beschermingsmaatregelen voor meerderjarigen waarbij vertegenwoordigers van buiten de familie, professioneel of niet, worden benoemd... Vanwege de groeiende aantallen en de aard van de te beschermen belangen denk ik dat de (rechts)bescherming van wilsonbekwame ouderen net zo veel politieke en beleidsmatige prioriteit verdient als de jeugdzorg, We houden  op dit moment nog te weinig rekening met de leeftijds-kanteling die in de maatschappij op dit moment optreedt. Het aantal ouderen dat niet meer voor zichzelf kan zorgen en waar ook mensen van buiten benoemd worden neemt toe. De overheid draagt daar wel een verantwoordelijkheid in omdat die tenslotte degene is die benoemt! Zij moet dan wel zorgen dat ze het toezicht ook goed uitoefent. Het zou verstandig zijn als de politiek zich daar bewust van is, maar dit zie ik nog niet. Veel aandacht voor jeugdzorg, en  terecht, maar de zorg om ouderen of wilsonbekwame meerderjarigen vraagt minstens net zoveel aandacht. Als je prioriteit geeft aan de jeugd dan duw je de rest natuurlijk een beetje weg.

Familie of professioneel bewindvoerder?
Hoe de verhouding familie en professioneel ligt weten we op dit moment niet precies. Mijn indruk is dat de rechtbank zo’n 70 tot 75% binnen eigen familiekring benoemt, maar dat zal landelijk een zekere spreiding laten zien. We zien wel op dit moment bewindsorganisaties met wachtlijsten of een groeiend aantal klanten en ik sluit niet uit dat dat voor een deel te maken heeft met het feit dat een rechtbank een voorkeur kan hebben voor een professionele bewindvoerder met wie ze veel samenwerken. Dat kan dan mede zijn ingegeven door het feit dat de rechter niet eerst hoeft uit te leggen aan de familie hoe een bewind loopt en zich niet geconfronteerd ziet met onbegrijpelijke rapportages betreffende rekening en verantwoording. Een dossier is, om het maar zo te zeggen, gelijk “op de rit” in geval van een professionele bewindvoerder. Dat zijn, ook voor rechters, pragmatische en daarom begrijpelijke overwegingen niet tegenstaande de wettelijk bestaande voorkeur voor partner of familie. Het zou rechtbanken ten aanzien van dit punt helpen als zij de mogelijkheid hadden om familie-bewindvoerders te kunnen doorverwijzen naar een één- of meerdaagse cursus waarin deze dan voorbereid worden op hun taken en bevoegdheden.

Audit
De audit is een instrument dat heel veel aandacht krijgt maar, hoewel ik geen deskundige ben op het gebied van kwaliteitsbewaking, dat zou niet het enige moeten zijn. In ons omringende landen zie je ook wel dat daar de uitvoering niet alleen afhangt van audits. Er zijn ook landen die met certificering werken en daar een eind mee komen. Dat kan dus kennelijk net zo goed. Certificering is vroeger overigens wel geopperd, ook dacht ik in het bestuur van  het BPBI, maar men heeft daar kennelijk uiteindelijk toch van afgezien.

Doelstelling
Het blijft belangrijk binnen de doelstelling van het beschermingsbewind niet uit het oog te verliezen dat de bewindvoerder aanvullend zou moeten werken  en juist daar waar de rechthebbende er zelf niet toe in staat is. De internationale verdragen en ook onze nationale wetgeving heeft het respecteren van mensenrechten en autonomie hoog in het vaandel staan. Mijn vertrekpunt is: “wat iemand zelf kan, moet hij zelf doen”. In de doelstelling van het beschermingsbewind, hoewel op dit moment niet zo tot uitdrukking gebracht in de wet, zou  je je erop moeten richten dat iemand weer zelfstandig kan functioneren. Te gelijker tijd moet de bewindvoerder de tools hebben om mensen tegen zichzelf te beschermen.
Dat tezamen maakt dat ik voorstander ben van een explicietere verwoording van de doelstelling van de individuele bewinden. Het stelt in staat om na verloop van bijvoorbeeld 3 of 5 jaar daaraan ook te kunnen gaan toetsen. Datzelfde zie je ook bij de nieuwe kinderbeschermingsmaatregelen waarin meer en meer het doel wordt geformuleerd zodat mensen kunnen zien wanneer dat is bereikt en de maatregel stopt. Het nieuwe VN verdrag inzake rechten van personen met een beperking beoogt overigens ook te bewerkstelligen dat een bewind tijdelijk is en een “periodical review” kent. Het huidige voorstel kent een her-evaluatie na 5 jaar. Voor een grote groep van rechthebbenden is dat ook wel dekkend. Als de tekortkoming zo zwaar is dat er geen aannemelijk zicht is op herstel dan is een automatische stop ook geen wenselijkheid. Bij de andere groep met een duidelijker doelstelling richting het weer zelfstandig functioneren zou een duidelijke weging na 5 jaar moeten worden uitgevoerd. Zelfstandig functioneren is indien mogelijk uiteindelijk de meest gewenste doelstelling.