de Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening in het perspectief van overheidsonderzoek

Het (inmiddels demissionaire) kabinet Balkenende IV heeft zich altijd sterk gemaakt om, voorafgaand aan het nemen van beslissingen, uitgebreid en zorgvuldig geïnformeerd te worden over de onderwerpen waarop zij voornemens was beslissingen te nemen. Vaak was en is deze aanpak ingegeven door het geconstateerde gebrek aan feiten-kennis, zowel inhoudelijk als demografisch, van het onderwerp waarop beslist moet worden. Dit gold ook voor, ten tijde van het aantreden van het kabinet Balkenende IV, de feitelijke kennis van armoede en schuldenproblematiek. Weliswaar was er een bijzonder grote hoeveelheid (veelal lokaal opgestelde) armoedemonitoren, maar de daarbij gehanteerde definities konden nogal verschillen en maakten daardoor vergelijkingen moeilijk tot onmogelijk. Om die reden, zo blijkt uit de introductie van het uiteindelijke onderzoek, gaf het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan Panteia de opdracht een monitor betalingsachterstanden op te zetten.

Zoals het een dergelijk onderzoek betaamt is in 2008 begonnen met een zogeheten nul-meting (1). Doel daarvan was een ijkpunt neer te leggen dat geldt als een vertrekpunt. Toekomstige waarden in descriptieve onderzoeken zullen aan die waarden refereren. De bevindingen in 2008 leidden tot de vaststelling dat het aantal huishoudens met betalingsachterstanden ongeveer 1,9 miljoen bedroeg, maar dat van deze groep een belangrijk deel betalingsachterstanden had vanwege andere redenen dan schuldenproblematiek. (brief 28 november 2008)(2). Teneinde te achterhalen wat de factoren zijn die leiden van betalingsachterstanden tot problematische schuldsituaties is in vervolg en/of aanvulling op de nul-meting tevens een verdiepend onderzoek gestart naar de groep met betalingsachterstanden. Dit onderzoek, geheten “Huishoudens in de rode cijfers”(3), is aangeboden bij brief d.d. 5 oktober 2009 (brief 5 oktober 2009) (4) en fungeert eveneens als nul-meting. Dit keer als nul-meting van huishoudens met (risico op) problematische schulden. In tegenstelling tot de jaarlijkse meting betalingsachterstanden zal de meting problematische schulden één keer in de drie jaar plaatsvinden.

Eerste resultaten
In december 2009 heeft de regering, in vervolg op de nul-meting, de 1-meting monitoring betalingsachterstanden (5) naar de Tweede Kamer gestuurd. De regering geeft in haar aanbiedingsbrief 2009 (6) een opsomming van een aantal conclusies die voortkomen uit deze 1-meting; Het aantal huishoudens met betalingsachterstanden is met 2,2% gedaald (was 1,9 miljoen, is nu bijna 1,8 miljoen) en dus verbeterd. Daarnaast concludeert de regering dat de monitor geen inzicht geeft in het aantal huishoudens met problematische schulden (daar zal de monitor “Huishoudens in het rood” informatie over geven) maar dat het wel aanleiding is de rol van de gemeente op het terrein van de schuldhulpverlening in de wet vast te leggen (lees: de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening). Gedachte hierbij is dat verankering in de wet van integrale schuldhulpverlening en de daarmee gepaard gaande preventieve aspecten een reductie van problematische schulden zal geven. Het rapport zelf refereert overigens nog wel aan het feit dat de resultaten wel “een indicatie geeft van de huishoudens die mogelijk te maken krijgen met (risico's op) problematische schulden” (blz. 15).

Wat het onderzoek publiceert maar niet bespreekt
De vergelijkende monitor 2009 (1-meting) verstrekt een grote hoeveelheid beschrijvende data over huishoudens met betalingsachterstanden en maakt in de rapportage duidelijk dat zaken als inkomen, leeftijd, huishoudsamenstelling, opleiding, etniciteit en arbeidspositie significante groepsdiversificaties geven. Daarmee geeft deze monitor een eerste aanzet om op de samenstelling van groepen huishoudens geënte maatregelen te kunnen nemen.
Het rapport refereert daarnaast aan het feit dat inkomensgroepen tot € 2000,00 per maand vaker te  maken krijgen met betalingsachterstanden. Wat opvallend genoeg niet besproken wordt, noch in het rapport, noch in de brief van de regering aan de Tweede Kamer, is de substantiële verschuiving, zowel relatief als absoluut, naar hogere inkomensgroepen. Wel is deze verschuiving ook in andere rapporten en onderzoeken uitgebreid geconstateerd (zie bijvoorbeeld blz. 19  “Hulp onder druk”, NVVK jaarverslag 2009 waar de NVVK rapporteert dat het aantal inkomens boven anderhalf keer modaal in 2008 25% bedroeg van het totaal aantal schuldhulpaanvragen(!) ).
In figuur 1 van deze bijdrage is tabel 34 van de 1-meting weergegeven  waarin een vergelijkende tabel is opgesteld tussen het jaar 2008 en het jaar 2009. Blijkens deze tabel is het aandeel van de inkomens tot € 1500,00 in 2009 gedaald van bijna 55% tot ruim 35 %, terwijl het aandeel van de inkomens tot € 3000,00 is gestegen van bijna 29% tot ruim 43%(!).

Figuur 1

In figuur 2 van deze bijdrage zijn deze percentages omgezet naar hun absolute cijfers zoals die zijn te herleiden uit de data van de monitor 2009 zelf. In deze figuur is te zien dat het aantal huishoudens  met betalingsachterstanden  vanwege financiële redenen en een inkomen onder de € 1500,00 met 34.000 is afgenomen. Gelijkertijd is dit aantal voor de inkomensgroep boven de € 1500,00 met 61000 (!) toegenomen. Dit is een aantal dat zelfs groter is dan het totaal aantal verzoeken om hulpvragen bij NVVK-leden in 2009.

Figuur 2

Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
In de aanbiedingsbrief van de monitor betalingsachterstanden 2009 meldt het kabinet dat de resultaten van het onderzoek aanleiding zijn de rol van de gemeente op het terrein van de schuldhulpverlening in de wet (i.e. Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening) vast te leggen. Deze wet beoogt een einde te maken aan te lange wachttijden (zie “Beleid in wording: Waarom doet het kabinet dit?”). Volgens het ingediende wetsvoorstel zal de gemeenteraad na inwerkingtreding van deze wet voortaan een plan opstellen dat richting geeft aan de integrale schuldhulpverlening (art. 2 Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening). In dit plan zal in ieder geval zijn opgenomen de doelstelling van het plan en de resultaten welke de gemeente wenst te behalen met het plan. Daarnaast zal het plan verwoording geven aan een aantal praktische aspecten van de schuldhulpverlening zoals kwaliteitsmaatregelen, preventieve maatregelen, maatregelen voor afstemming op  situatie van de verzoeker en de maximale wachttijd.  Uitvoering van het plan zal onder verantwoordelijkheid van het College van Burgemeester & Wethouders vallen.

Monitor betalingsachterstanden 2009 en de wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening
Ondanks dat het kabinet in de aanbiedingsbrief van de monitor aangeeft dat de resultaten van het onderzoek aanleiding zijn de rol van gemeenten in de wet vast te leggen blijft het toch onduidelijk op grond van welke feiten zij deze conclusie trekt. Sterker, de conclusie is op basis van de resultaten van het onderzoek niet zo duidelijk en stellig te trekken als het kabinet in haar brief doet. Blijkens de resultaten van het onderzoek zijn de verschuivingen in grootte van de diverse eerder omschreven inkomens-, leeftijds- en andere groepen eerder aanleiding voor een meer genuanceerde conclusie. Op basis van de resultaten van de 1-meting is het te verdedigen dat het onderdeel van deze wet waarin de gemeenteraad gehouden is een plan op te stellen geen toegevoegde waarde heeft voor de controle op de uitvoering. Immers, gemeenten zullen geconfronteerd worden met grote verschuivingen in de samenstelling van de populatie van personen die zich aanmelden voor schuldhulpverlening. Deze verschuivingen, die nu dus al plaatsvinden blijkens de 1-meting van de monitoring, zullen substantieel, en (wellicht) overwegend, veroorzaakt (kunnen) worden door  oorzaken die buiten de macht van de gemeenten liggen. Het opstellen van een plan met doelstellingen en verwachte resultaten zal dan onherroepelijk leiden tot uitkomsten die, als zij al de constatering maken dat de doelstelling is bereikt, eerder zijn toe te schrijven aan het toeval dan aan het ingezette (lokale) beleid dat onderhevig bleek aan allerlei, buiten de invloedssfeer van de gemeente liggende oorzaken. Het lijkt een weinig effectieve exercitie plannen te gaan bespreken die getoetst worden aan resultaten die minder met het plan te maken hebben dan met externe oorzaken. Het risico is dat, terwijl de gemeenteraad allerlei plannen en doelstellingen opstelt voor bijvoorbeeld een groep schuldenaren waarvan het idee bestaat dat toegang tot de arbeidsmarkt de te nemen hobbel is, er onderwijl, als gevolg van economische factoren, zich een groep aandient van "jan-modalers" (met werk) die geavanceerde financiële adviezen nodig heeft in plaats van arbeidstoeleiding. Als dat niet in de plannen zit (en die kans is niet onaannemelijk) dan zal dit de effectiviteit van het opgestelde plan minimaliseren. Sterker, als bovendien bijvoorbeeld de aanbesteding van de gemeente voor de komende twee jaar is gebaseerd op het plan, dan is zelfs te voorzien dat de gemeentelijke schuldhulpverlening, in de voorgestelde opzet, slechts als een traag kerende tanker haar koers zal (kunnen) aanpassen. Om, zodra zij weer op koers ligt, te constateren dat de koers weer veranderd moet worden op dan aanwezige omstandigheden.

Conclusie
De wet gemeentelijke schuldhulpverlening bevat onderdelen in de uitvoering die weliswaar een stuurbaarheid op bepaalde vlakken van schuldhulpverlening veronderstellen maar die blijkens onderzoek van de overheid zelf overvleugeld worden door andere mechanismen dan lokaal schuldhulpbeleid. Tégen de wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening is bijna niemand. Of men dan (en in het bijzonder de Tweede Kamer) daarmee, zeker op onderdelen, vóór invoering van deze wet moet zijn, is een heel andere vraag.

1. Monitor betalingsachterstanden 2008 nul-meting; Kamerstuk 24515 (nr. 143) bijlage 118-183672;Vergaderjaar 2008/09

2. Aanbiedingsbrief Monitor betalingsachterstanden 2008; Kamerstuk 24515 (nr. 143) ; Vergaderjaar 2008/09

3. Huishoudens in de rode cijfers; Kamerstuk 24515 (nr. 161); Vergaderjaar 2009/10

4. Aanbiedingsbrief "Huishoudens in de rode cijders"; Kamerstuk 24515 (nr. 161); Vergaderjaar 2009/10

5. Monitor betalingsachterstanden 2009; Kamerstuk 24515 (nr. 171); Vergaderjaar 2009/10

6. Aanbiedingsbrief monitor betalingsachterstanden 2009; Kamerstuknr. 24515 (nr. 171); Vergaderjaar 2009/10